TCO-OF bildades den 1 januari 1991, då förhandlingskartellerna KTK och TCO-S ombildades till TCO-OF. Sammanslagningen var en följd av de förändringar i omvärlden som inträffade i slutet av 1980-talet. Den offentliga sektorn minskade i omfattning, statlig verksamhet fördes över till kommunerna och makten i förhandlingsverksamheten flyttades från de centrala arbetsgivarorganisationerna till kommuner, landsting och myndigheter.
TCO-OF skulle stärka samarbetet mellan medlemsförbunden, både inom och mellan den kommunala respektive statliga sektorn. Samtidigt gjordes förbundens roller som företrädare för de egna medlemmarna tydligare. Genom TCO-OF uppnåddes en bättre kostnadseffektivitet. Med tiden började diskussioner att föras med Saco om en gemensam kartellbildning. Samtal som ledde till att OFR bildades.