Norden sett inifrån. I den nu föreliggande antologin har strävan varit att få dem att skriva som varit med om att forma och genomföra samarbetet mellan de fem nordiska länderna och de tre självstyrande områdena, vanligen som höga nordiska tjänstemän men i ett fall också som minister.
Nordiskt samarbete genom statsvetarens forskarglasögon.
Innan vi dyker ned i bokens huvudavsnitt kan det vara på sin plats att kort redogöra för det forskningsbaserade kunskapsläget om nordiskt samarbete.
En åsikt som förfäktas av vissa forskare är att det nordiska samarbetet har varit en andrahandslösning, då det europeiska huvudspåret av olika skäl varit blockerat. Strukturella krav och olikartade historiska erfarenheter har av dessa forskare betonats som de primära förklaringarna till de negativa utfallen.
Materiella nyttokalkyler och känslomässiga bindningar till identitetsuppfattningar tycks samverka vid utformningen och genomförandet av samnordiska åtaganden. Institutionella förändringar eller policyomdaningar uppstår inte heller av sig själva. De måste bygga på en idé, konstrueras och drivas av entreprenörer, förhandlas mellan motstridiga intressen, passas in i en politisk huvudfåra eller en organisatorisk tradition samt till slut ges ett reellt resursinnehåll. Forskare inom denna tradition inser att makroanalyser visserligen är enklare att utföra vid skrivbordet, men de kan endast klarläggas i mycket breda penseldrag ett förändringsskede med komplexa frågor, oklara ställningstaganden och med en rad aktörer engagerande.
Strangs nordiska berättelse handlar om en framgångsrik och i grunden annorlunda samarbetsdynamik än den gängse inom studiet av internationell politik och internationell integration. Men… Resten av världens samarbetsrelationer har kommit att allt mer likna som tidigt utformades i den sedan länge sammanflätade nordiska kretsen.
En central fråga för oss har varit hur entreprenörer – både politiker och ämbetsmän – verkar i denna politiska kontexter och hur nydanande nordiska lösningar formas under perioder av institutionell flexibilitet.
Tydligen finns ett stort behov av djupdykningar ned i de avgörande formativa perioder då en möjlig omriktning av det nordiska samarbetet föreligger. Vi betecknar dessa ögonblick av öppna möjlighetsfönster som de spårbytet som man har kunnat skönja under de dryga sextio åren av samarbetstågets slingriga, oftast trögrörliga och ibland ryckiga framfart.
Försvarssamarbetet
I frågor som är relaterade till internationell säkerhet inleddes ett samarbete mellan medlemmar av freds- och skiljedomsföreningar i Skandinavien redan i slutet av 1800-talet. (sid 41)
I frågor som rör gemensamt försvar mot andra stater är emellertid framgångarna för tidigare nordiska samarbeten mer lätträknade. Den svensk-norska militära hjälpen till Danmark i anslutning till det första dansk-tyska kriget 1848 och 1849 och det hemliga försvarssamarbetet mellan Sverige, Danmark och Norge under kalla kriget utgör två av de fåtaliga exemplen på framgångar inom detta område.
Förhandlingarna om ett nordiskt försvarsförbund 1948-49 misslyckades när man från svensk sida insisterade på att försvarssamarbetet skulle vara fritt från officiella kopplingar till västmakterna. Mot denna bakgrund kan upprättandet av Nordic Defence Cooperation (Nordeco) 2009 ses som oväntat. Nordefcos motiveringsgrunder, organisation och verksamhetsområden visar dock att detta nya nordiska försvarssamarbete inte ska förväxlas med en traditionell försvarsallians. Utvecklingen av detta samarbete inleddes 2005 vid en tid då risken för nya krig i vår del av Europa allmänt uppfattades som mycket liten och Nordefco-samarbetet innefattar inga förpliktelser från staterna i frågor om kollektivt försvar.
Nordefcos ursprungliga motiveringsgrunder var istället sammanhörande med behovet av att effektivisera produktionen av militära förmågor att samverka militärt både i det nordiska närområdet och inom ramarna för internationella militära insatser. Bildandet av Nordefco 2009 innebar att Danmark, Finland, Norge och Sverige upprättade ett organisatoriskt ramverk för framtida samarbeten omfattande både produktion av militära förmågor (materiel, utbildning och övning) och samarbete inom olika former av militära operationer.
Det som framstod som de viktigaste motiven för samarbetet var de effektiviseringskrav som skapades av det dubbla trycket från minskade eller konstanta försvarsanslag och behovet av att modernisera materiel och utveckla nya typer av militära förmågor.
Nordiskt krisberedskapssamarbete
Den 27 april 2009 möttes representanter för de fem nordiska regeringarna på Haga slott utanför Stockholm. Genom den deklaration ”Haga-deklarationen” som avgavs på mötet stärkte representanterna den politiska profilen för nordiska krisberedskapsfrågor, på liknande sätt som det militära nordiska samarbetet nyligen hade fått ett uppsving genom NORDEFCO.
Styrkorna och svagheterna med Haga-samarbetet speglar de som finns i det nordiska samarbetet i stort. Strävan efter konsensus, ett sektorsvis fragmenterat expertsamarbete och små gemensamma resurser. Utvecklingstakten bestäms av en motsättning mellan samarbetsingenjörer och ”grindvakter”, som inte nödvändigtvis är ”anti-Norden”, men som är angelägna om att bevaka sitt eget professionella revir.
Norden i det arktiska samarbetet
Kanadas regering föreslog redan 1989 att ett särskilt råd skulle bildas för att främja samarbetet kring arktiska frågor. Som medlemmar skulle detta råd, Arctic Council, ha det åtta arktiska staterna, dvs alla fem nordiska länder, Kanada, Ryssland och USA.
Under slutskedet av förhandlingarna om Arktiska rådet vållade framför allt två frågor problem: ursprungsbefolkningarnas representation och synen på bärkraftig utveckling. Inom AEPS hade tre centrala organisationer rätt att delta som permanenta deltagare. Denna position gav dem nästintill samma ställning som de deltagande regeringarna.
Diskussionen om bärkraftig utvecklig har gått som en röd tråd genom hela Arktiska rådets arbete. I dag har rådet en permanent arbetsgrupp för detta, som tar ställning till olika projekt och studier. Under de första åren hade miljöfrågorna en klar övervikt, medan ekonomiskt samarbete och utnyttjande av naturresurser har betonats under senare år.
En nordisk röst i FN
Den 1 januari 2017 tog Sverige plats i Förenta Nationernas (FN) mäktigaste organ säkerhetsrådet. Sverige har fått en icke-permanent plats i rådet för perioden 2017-2018. När en stat tar säte i säkerhetsrådet blir dess utrikespolitiska profil mer känd för omvärlden än annars. Särskilt för små länder ger ställningen som medlem i rådet mer internationell uppmärksamhet än vad ett litet land annars kan räkna med för sina utrikespolitiska ställningstaganden.
Det nordiska lagstiftningsarbetet
Lagstiftning är ett klassiskt område för nordiskt samarbete. Det brukar nämnas som det första stora samarbetsfältet där verkliga, bestående resultat uppnåddes.
En nordisk rättsgemenskap, i betydelsen en gemensam rättskultur och en fundamental rättslikhet, kan spåras långt tillbaka, redan till tiden för de första kodifieringarna av de ursprungligen muntligt framförda normerna. För Sveriges del talar vi då om landskapslagarnas tillkomst på 1199- och 1200-talen.
Ett närmare nordiskt samarbete på det rättsliga området kom till stånd under 1800-talet, först inom rättsvetenskapen. Sin egentliga start fick dock lagsamarbetet först sedan den politiska skandinavismen havererat i samband med det dansk-tyska kriget 1864. Man brukar se de nordiska juristmötena som startpunkten. Det första mötet hölls i Köpenhamn 1872, det fyrtionde i Oslo 2014. I periodens början gick det inte någon skarp skiljelinje mellan jurister och politiker. Lagstiftarna blev därigenom rikt representerade, vilket gav överläggningarna en särskild genomslagskraft i det politiska arbetet.
Eftersom inget av de nordiska länderna drogs in i första världskriget, kunde det gemensamma lagstiftningsarbetet fortsätta. Efter krigsslutet kunde det gemensamma lagstiftningsarbetet fortsätta. Efter krigsslutet återupptogs också de nordiska juristmötena. Mellankrigstiden blev sedan en storhetsperiod för det nordiska samarbetet på lagstiftningens område.
Nordiska rådet inrättades 1952 och organiserades med bl.a. ett juridiskt utskott. Nordiska ministerrådet inrättades 1971 och gav lagsamarbetet formen av ett ministerråd för justitieministrarna och en ämbetsmannakommitté. De organisatoriska nyheterna fick dock mindre betydelse på lagstiftningens område än på de mera dagspolitiskt aktuella områdena. Det blev mest formella, organisatoriska former som inte påverkade så mycket i sak. Av särskilt intresse är Helsingforsavtalet 1962 därför att det lyfte fram just det rättsliga samarbetet. Under åren 1992-93 införlivades EU:s dåvarande regelverk i anslutning till EES-avtalet.
Hur ska man då bedöma utvecklingen och framtiden? I backspegeln framstår förkrigstiden som en kraftfull uppladdningsperiod, tjugo- och trettiotalen som en guldålder och femtio- och sextiotalen som i vårt fall en silverålder, men tiden förändras under snart halvtannat århundrade är dock ganska självklart och behöver inte ge anledning till bekymmer.
NIB – från långbänk till snabbspår
När överenskommelsen om upprättandet av Nordiska investeringsbanken, NIB, undertecknades av nordiska samarbetsministrarna den 4 december 1975 var det tredje gången som de nordiska regeringarna var redo att gå från ord till handling: första gången var i samband med förhandlingarna om en nordisk tullunion, den andra under förhandlingarna om Nordek, Organisationen för nordiskt ekonomiskt samarbete.
I statsvetenskapen finns en teoribildning kring begreppet ”det mogna ögonblicket” (the ripe moment) ett nyckelbegrepp inom konfliktlösning som har professor William Zartman som upphovsman. Mycket passar in på tillkomsten av NIB: långt utdragna förhandlingar, misslyckanden och dödlägen. Men plötsligt – utan att det går att förutse – uppstår en öppning och parterna ser en möjlighet att ta sig ur en obekväm politisk position. I fallet NIB såg nu alla nordiska regeringar ekonomiska och politiska vinster av en uppgörelse. Detta i motsats till tidigare förhållanden då alltid någon/några sett sig som förlorare i en uppgörelse.
Nordiska ministerrådet och språksamarbetet.
År 1978 inrättade Nordiska ministerrådet en institution för nordiskt språksamarbete, Nordiska språksekretariatet. Efter 18 år lades det ned.
På Nordiska ministerrådets och Nordiska rådets webbplats kan man läsa följande: ”Språkgemenskapen är en av de saker som binder samman det nordiska samarbetet.” Med språkgemenskapen avses i första hand den språkförståelse som finns mellan danska, norska och svenska. Dessa tre språk är så lika att de i princip är inbördes begripliga. Det innebär att danskar, norrmän och svenskar (och finlandssvenskar) var och en kan använda sitt eget språk när de kommunicerar med varandra. Men eftersom färingar, grönländare och islänningar lär sig danska i skolan och eftersom finskspråkiga finländare lär sig svenska i skolan, omfattas även dessa av denna språkförståelse.
Åren 1978 till 1996 var en guldålder för det nordiska språksamarbetet. En nordisk språkorganisation började diskuteras i Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet på 1960-talet, men det dröjde in på 1970-talet innan något hände. Då tillsattes en utredning, som resulterade i att Nordiska språksekretariatet inrättades 1978. Uppgiften för Språksekretariatet var att verka för att bevara och förstärka den nordiska språkförståelsen. Trots att Nordiska språksekretariatet fungerade väl, lade Nordiska ministerrådet ned det efter 18 år.
Eftersom Nordiska ministerrådet ändå ansåg att det arbete som hade bedrivits av Nordiska språksekretariatet borde upprätthållas och bekostas med nordiska pengar, måste man hitta nya former för hur det skulle gå till. Uppdraget gick återigen till språknämnderna, som då bildade samarbetsorganisationen Nordiska språkrådet 1997. Uppgifterna för Nordiska språkrådet var i stort sett de samma som för Nordiska språksekretariatet. En ny viktig uppgift var att fördela medel för ordboksprojekt, i synnerhet till det ”små” språken, vilket här avsåg färöiska, grönländska, isländska, kvänska (finsk varietet i Norge), meänkieli (tornedalsfinska) och samiska samt sverigefinska. Resurserna för arbetet var dock mindre.
Deklarationen om en nordisk språkpolitik. Den blev färdig 2005 och undertecknades av de nordiska undervisningsministrarna eller motsvarande 2006,
Nordiskt Forskningssamarbete under 2000-talets första femton år
Bakgrunden till Nordiska ministerrådets beställning av en Vitbok innehållande konkreta förslag till framtida aktiviteter som skulle göra Norden till en ledande region för forskning och innovation var bland annat Nordiska Forskningspolitiska Rådets vision om Norden som en arena för framstående forskning.
I Nordiska rådets och Nordiska ministerrådets årsbok ”Förbundsstaten Norden” (2010) argumenterar historikern och samhällsdebattören Gunnar Wetterberg för att de nordiska länderna bör påbörja en process som omkring år 2030 ska resultera i en nordisk förbundsstat. Det han föreslår är en federation med ansvar för finanspolitik, utrikes- och säkerhetspolitik samt alla andra politikområden från migrations-, social- och näringspolitik och forskning och högre utbildning.
Wetterberg argumenterar inledningsvis övertygande för att stormakterna i Europa tidigare lagt hinder i vägen för bildandet av en nordisk förbundsstat men att dessa inte längre existerar. Att förutsättningarna för ett nära nordiskt samarbete kommit att bli så starkt förbättrade hänger, enligt Wetterberg, också samman med att de europeiska ekonomierna numera är sammanflätade genom handel, investeringar, fusioner och en gemensam arbetsmarknad. I boken konstateras att de nordiska länderna tillsammans har ungefär 25 miljoner invånare och en gemensam BNP som placerar oss bland de tio till tolv största ekonomierna i världen. Wetterberg betonar att bildandet av en nordisk förbundsstat skulle få utomordentligt stor betydelse för forskningen. De flesta av dem som yttrade sig i samband med utgivningen av Förbundsstaten Norden hade sympati för grundtanken om fördjupning av den nordiska gemenskapen och detta inkluderade politiker på alla nivåer i alla de nordiska länderna. Man välkomnade de diskussioner boken lett till, men pekade på det väl fungerande befintliga samarbetet och menade att förslaget om att bilda en nordisk förbundsstat var orealistiskt.
Föreningen Norden
Det hävdas ofta att det nordiska samarbetet är unikt för att det växer underifrån och inte, i motsats till exempelvis EU, dikteras ovanifrån. Samarbetet står på bred folklig bas. Förvisso, men från början var den kulturella skandinavismen, som så småningom utvecklades till dagens nordism, en dröm för den tidens samhällselit.
Den skandinaviska enhetstanken förfäktades framför allt av elitgrupper i de tre skandinaviska länderna såsom militärer, näringslivsfolk och akademiker. Nationalistiska kretsar i Norge och protektionistiska kretsar i Sverige motsatte sig detta resonemang, medan allmogen inte spelade någon aktiv roll. Skandinavismen var inte en folkrörelse utan ett elitprojekt, som man skulle säga idag.
Föreningarna Norden grundades 1919. Efter tio års verksamhet hade de tre föreningarna cirka 5000 medlemmar och de flesta tillhörde den kulturella eller ekonomiska eliten. Ytterligare tio år senare hade medlemsantalet fördubblats och småningom spred sig intresset till bredare folklager. Efter att Färöarna erhållit självstyrelse 1948 grundades Norrona Felagid i Torshavn i november 1951, medan Föreningen Norden på Åland konstituerades i Mariehamn i mars 1970.
Efter andra världskriget kom det officiella nordiska samarbetet igång. 1946 tog undervisningsministrarna initiativ till en nordisk kulturkommission vars syfte var att främja kultursamarbetet mellan länderna. Redan före andra världskriget hade det på danskt håll gjorts framställningar om ett gemensamt nordiskt parlamentariskt organ. Tanken stöddes av Finland och Sverige, medan Norge motsatte sig.
Även om medlemsantalet steg och nådde breda samhällslager kommer man inte ifrån att Föreningarna Norden i viss mån hade kvar något av sin elitstämpel. På det lokala planet var det ofta den lokala eliten som var aktivast och som besatte styrelseplatserna. Men framtoningen var onekligen folkligare jämfört med de första decennierna.
Redan från starten hörde skolfrågorna till föreningarnas viktigaste uppgifter och samarbetet med skolor och lärarföreningar prioriterades högt. Med tilltagande internationalisering har utväxlingen av skolklasser och lärarutbytet, i likhet med vänortssamarbetet krympt. Idag heter Föreningarna Nordens stora skolsatsning Norden i skolan.
Kultursamarbetet har varit av avgörande betydelse sedan Föreningarna Norden grundades och i synnerhet litteraturen har haft en framträdande plats. Nordiska biblioteksveckan är Nordens (och Baltikums) största högläsningsevenemang.
Medlemsantalet var i stigande under hela efterkrigstiden fram till början av 1990-talet då Föreningarna Nordens sammanlagda medlemsantal var över 110 000. De senaste tjugo åren har medlemsantalet minskat drastiskt, ett fenomen som gäller för de flesta medborgarorganisationer. 2016 var antalet medlemmar nere under 50 000 personer.
Nordens hus i Reykjavik
1968 invigdes Nordens hus i Reykjavik. Drivkraften bakom husets tillkomst var den oro man kände i det övriga Norden för att Island skulle glida ur den nordiska gemenskapen. Den bottnade i Islands situation under andra världskriget, då kontakten med det övriga Norden avbröts. Huset har också varit värd för eller samarrangerat en lång rad litteraturfestivaler. Så gott som alla framstående nordiska författare har framträtt i Nordens hus, några har återkommit flera gånger.
Quo Vadis?
I tidigare skrifter har vi formulerat en rad primärt forskningsbaserade teser om det nordiska samarbetet. I denna antologi har vi främst engagerat reflekterande praktiker som har arbetat i diverse roller inom denna sfär under lång tid. Utsiktspunkten är sålunda inifrån den nordiska verkstaden och de lyckta mötesrummen – inte från forskarens utsiktstorn.
VI menar att det nordiska samarbetet har tjänat de nordiska invånarna väl genom åren. Så kallad nordisk nytta har levererats med råge, trots vissa uppmärksammade misslyckanden. Vi föreslår därför i vår syntes hur detta samarbete skulle kunna förbättras i olika avseenden genom modesta förändringar.
Det nordiska samarbetets färdriktning under efterkrigstiden karakteriseras av fyra spårbyten. Det första ägde rum i början av 1950-talet efter misslyckandet med de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingar. Då bildades Nordiska rådet och individens fria rörlighet inom Norden stod i fokus. Det andra spårbytet ägde rum 20 år senare. Efter misslyckandet med den ekonomiska helhetsplanen Nordek övergick man till ett sektorsbaserat programsamarbete parat med en omfattande uppbyggnad av ett fyrtiotal nordiska institutioner och tre centrala politiska sekretariat. Efter ytterligare ungefär 20 år sker det tredje spårbytet i det finländska och det svensk EU-inträdets fotspår. Ett fjärde spårbyte skedde 2007-2009 då ett nordiskt försvarspolitiskt samarbete började ta form.
Under det som brukar kallas det nordiska samarbetets guldålder på 1950-talet upplevde medborgarna en rad tydliga leveranser av nordisk vardaglig nytta.
Oavsett vilken dimension man lyfter fram i varumärket Norden, gör denna omvittnade särprägel Norden intressant i ett bredare sammanhang. Om Norden vill synas, beundras, efterliknas eller uppfattas som en attraktiv partner i vid bemärkelse är det en stor fördel att kunna utgå från ett visserligen mångtydigt, men ändå särpräglat varumärke, som är positivt laddat för internationella opinionsbildare.